土地私有制与宪政共和的关系
杨小凯
最近听到俄国新总统布丁推动土地私有化的消息，忍不住将自己近两年
关于土地私有制的读书心得记下来，提供给中国的学者和学生，让大家
了解土地私有制与宪政 共和 的关系。
首先我想澄清民主与共和之间的区别，及民主与自由主义之间的区
别。英文中的民主一词主要与普选权的扩大，选举政府及少数服从多数
有关，而共和是来源罗马共和制，主要是讲上层的权力制衡，而自由主
义与共和主义较接近，关心的是如何以权力制衡来保护少数，限制政府
的权力，使人的自然权力不受侵犯。从某种角度而言自由主义和共和主
义就是对民主不信任，害怕其导致多数压迫少数。美国民主党与共和党
之争确切地反映了民主与共和之间的紧张。
一个国家的主流意识形态只讲民主不讲共和和自由主义，这个国家
往往形成统治阶级和被统治阶级两极,往往在革命产生暴君,暴君导致革
命之间循环而主流意识形态既有共和主义又有民主主义的国家往往是政
治结构的三角或多角鼎立，国家比较安定。
我以前看的历史书给我一个印象宪政和共和制度先于普选制的产生
而私有财产权似乎是宪政的基础。最近我从Pipe的新书"财产与自由"（
Property and Freedom(1999)）找到了这段历史的文献记录。按照他记载
的英国历史，土地私有制是英国宪政，代议制的基础。由于土地私有权
神圣不可侵犯, 所以国王必须求财产所有人交税. 由于私人财产所有者
财政上独立于国王, 反而是国王有求于百姓，所以收税一直是个头痛的
事。早期英国王室卖王室土地得到相当财政收入，后来主要靠税收为了
解决税收的困难国王开始召集国会。英国国王是非专制君主, 因此让国
会自订税率，并形成宪制承诺，"不经国会同意，不能加税"。这可是个
伟大的制度创新。国会自订税率，使得税收更加容易强制执行。这可能
也与英国普通法传统有关，告辨双方有权选择打官司的法院(当时有国王
的法院, 宗教裁判所和地方封建主法院)，而且国王法院中告辨双方有权
排除陪审团中有可能不公的成员。既然判有罪无罪的陪审团，是当事人
自己同意的，所以一旦判决，也不得不服气。因此司法，执法的权威反
而高于大陆成文法国家。
由于议会是以私有财产为基础，为保证收税而设立，所以国会的成
员都是向国王交税的大户，国王绝不会要由他供养的官僚进入国会。因
此在没有私人财产权，特别是土地私有权时，由政府提供财政的议会其
实只可能是政府的橡皮图章。
国会在英国历史上是独立于王权的另一政治中心。国王不会喜欢它
，但在私有财产不可侵犯的约束下，又不得不靠它来收税。英国国王的
财政在这种制度环境下不得不依赖民意代表机关。有几位国王尽量少开
国会，只是要加税时才想起开国会。但这种制度逐渐演变成习惯"没有
代议制，就不交税"。国王慢慢接受了这种公共财政与国王税收之间的
关系 但是发生战争时国会与国王在税收之间的争执往往导致两个政权
并立和冲突的情形，甚至导致内战(英国大革命和美国独立战争都是这类
冲突引起)。
令人惊奇的是，这种国王财政不独立于民意代表机关的制度却不因
这些冲突而被废止(克伦威尔专政是个短暂的例外)，要是在中国，国王
被议会中的造反派杀了头，王朝复辟后，大概头件事就是取消代议制。
但英国克伦威尔死后王朝复辟时期，及至光荣革命，国会制度反而日益
巩固。中国读者可能会困惑不解，中国的执政者没有一个会如此傻崩的
仔细琢磨，除了从北欧来的英国统治者生性厚道以外，私有土地财产神
圣不可侵犯是一个国王无法俞越的制度约束，有这个约束，国王财政依
靠国会就是对国王最有利的制度安排。因为国会自订税则，收税最有效
。
按Mokyr的记载，十七，十八世纪英国的平均税率比法国高得多，
但老百姓老老实实交税，民富国强，(比法国人均收入高三分之一)，自
然是私有财产加代议制的功劳。还是Mokyr的说法，法国哪怕是拿破仑
法典后，侵犯私有财产比英国还厉害得多。土地地表下的矿藏在法国就
不是土地所有者的，而英国的土地私有权却非常彻底，地上地下的东西
都归地主所有。按Mokyr的说法这是英法宪制游戏规则差别的基础。英
国这段历史是对中国历史上薄赋轻 徭 观念的批判。有了代议制，让人
民自己决定税率，税率反而可以高些，因此高税收可以用来做很多修桥
，铺路，司法，城市公共设施，所以人民的收入反而高过看似薄赋轻徭
的专制国家。这是为什么第一批清朝官员去西方时惊叹政府税收能做这
么多善举。
想想苏式社会主义的一个动机是用国有制来减少税收的麻烦，顺便
也一劳永逸地避免了执政者财政仰赖民意机关的威胁，看似是聪明的主
意，实则是民富不起来，国强不起来的馊主意。这也说明读史的重要，
当年要是列宁，斯大林读了很多英法的历史，他们会发现他们关于制度
的想法早就被法国大革命前的旧王朝的教训证明大错特错了。如果社会
主义制度是对的，当年就应该是法国比英国更富强，而不是法国在落后
的刺激下爆发大革命，不得不改专制制度。
写到这里忍不住提醒读者中国今天政治要现代化一定要有土地私有
制和自由买卖这个基础。有人说象香港那样有土地使用权的自由买卖就
够了。土地彻底私有化和自由买卖是一种人质机制，老百姓有了完全的
私有权，财政上不依赖共产党，反而共产党财政上依赖私人财产所有者
，老百姓就持有政府的人质, 这才可能真正限制执政者的机会主义行为
。
土地一旦完全私有化，可以自由买卖，地价会大涨，政府会有收税
的困难，故而产生开独立议会的压力。在健全的宪政秩序下，地方政府
的财产税和土地交易税都会上升，地方政府就会象西方地方政府一样富
起来。土地私有制与公共财政的关系还与公共设施所需的公有土地有关
．澳洲和美国都有一半左右的地方政府所有的土地，用作公园和公共设
施．但是由于其它土地是私有的，所以私有地的地价依赖公共设施的质
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地价和政府所有的公地经营效果之间形成反馈机制，公地经营效果越好
，地价越高，地方政府收入越高，地方政府越有钱修高质量的公共设施
，因而公地经营效果越好，人们越愿意移居此地．在一个联邦主义的制
度下，这就形成政府服务的竞争性市场．它不但是经济效率的基础，也
是开明政治的基础．
不少人认为中国加入WTO农业会吃亏。其实农业最大的问题，还
是土地制度问题。这个问题又跟政治有关。就是说，中国老是喜欢讲民
主，我觉得中国现在讲民主讲得太多。为什么呢？英国实行民主是一八
三0年，但是它的共和，是一六八八年就有。那个时候，大多数人根本
没有选举权。财产没有达到一定程度的，交税没到一定水平的，都没有
选举权。妇女也没有选举权。那不是民主。但是，它没有政治垄断，有
上层政治权力的制衡。也就是，有共和。这个共和，又是在私有财产的
基础上形成的。有权选举的，都是有财产的人，特别是交税大户。1688
年的时候，还没有工业革命。一七六0年才工业革命。那时候的财产主
要是地产。所以，是土地私有制跟共和的对应关系。大家都尊重财产，
就有一个保险在里面。我丢了权力不怕，因为我的财产不会被别人侵犯
。这样，人就变得文明了。不会抓了权不放的。我丢了权，不象在中国
丢了权，皇帝可以把你的家产抄没。没有这种事。丢了权就丢了权，你
就不当官了。地产还在那里。不是你死我活的。这是政治共和的一个基
础。在中国农村，这个权利讲不清。政府说，要收费办公共事业、办教
育。我政府都是为你做事，不收费怎么行？然后，老百姓说，你这是抢
我的，剥削我。为什么这些事情各讲各有道理？有的说，这就是老百姓
有道理。其实是不对的。因为地产不明确，权利不明确。那你怎么收税
，按什么标准收？你比如说，这块地是我的，有自由买卖。那就有一个
市场，说你这块地值多少钱。这就有一个公平的规矩。比如说，按地产
市场值的5％交税。这就无架可吵了。如果没有市场，我也不知道我这
块地值多少钱。你说我产了500斤，这500斤值多少钱呢？又讲不清楚
。所以，实际上是地产的权限没有界定。谁该交多少税，都讲不清楚。
所以，人就变得很机会主义，"公讲公有理、婆讲婆有理"，无法公认一
个公平的收税规则。因为权利不清的时候，老就想抢人家的，因为抢不
算抢。我白拿你的，也不算偷。那大家当然都想拿。地产不清的时候，
人就不文明。老是想搞人家一家伙。而且，这个时候，有权的人可以任
意解释，说我这样做就是对的。政治上就变成你死我活了，这个政治共
和就搞不起来。
中国农业要真正搞起来，土地一定要私有化，要自由买卖。为什么
要自由买卖，我已讲过很多道理。比如，信息不对称，借钱的时候借不
到，完全私有和可自由买卖的地产就可以用来抵押, 克服信息不对称造
成的困难. 但非私有和不可自由买卖的地产就没法抵押。还有一个，现
在进WTO，弥猴桃赚钱，赚很多外汇。这时种稻子的就要关掉，澳洲
的稻子要比中国的便宜多了。但是，要把小块的种其它作物的地块合起
来搞大农场种弥猴桃，就要有土地的自由买卖和租赁。投资这样的农场
，产品的收益可能不足以补偿投资，但如果有永久的产权，赚钱的农场
未来总可以卖好价钱的。五十年承包期不足以保障这种投资的资产价值
，因为这种投资本身风险就很大。没有永久产权，农场成功了农场本身
也不一定能卖大钱。
进入WTO以后，中国农业也不一定受损。中国真的是地大物博。
在东北、华北一些地方，是可以搞大农场的。私人大农场，它可以把整
个成本降下来。现在劳力这么便宜，为什么成本还降不下来？是因为土
地不能自由买卖,不能合并。如果人为合并，又会使激励受到损害。中国
要出口一些能赚外汇的农产品。说不定有些粮食，比如说中国的香稻，
以前进贡皇帝吃的，就很有竞争力。现在国际上讲究吃高质量的糙米。
那个东西可以卖到很高的价。你象日本人，现在讲究吃糙米。中国的糙
米可能还是比日本的便宜。你要生产，比如说现在吃高质量的环保食物
，不用一点化学物。那个东西就是劳力密集的。搞劳力密集的东西，谁
可以跟中国比？国际上现在流行吃环保食品，不准催肥的，鸡要吃土鸡
，鸡蛋要吃完全没有放人造饲料的、放在野地里养的鸡蛋。那个东西，
卖几十块钱一斤。这都是中国的优势。在中国，用人力去养。不用机械
化和化学的东西，谁能跟中国竞争？所以，你在这种情况下，我估计中
国农业不会是大量进口的，它可能反而是大量出口。但是，要能够大量
出口，必须实行土地自由买卖。它要适合种什么东西，要很大规模才行
。这样一搞的话，对农业的投资就要担风险。它有可能失败，经营有可
能亏本。但是，他这个地，过上十年，二十年，就涨价了。他把这个地
和他的知识财产，可以用来创汇，以后可以赚钱，成功的农场就包含这
企业家知识的价值，可以赚几百年的钱，所以这个农场就能卖大价钱。
否则，你光是经营产品的收益，二十年不一定拿得回来买地的成本。如
果你这个产权只有三十年，人家根本就不愿意去投这个资。因为正好我
做到三十年，地就已经不是我的了。必须是永久的地产，而且要有自由
买卖，才有人愿意投资。这方面，中国可能是没有经验，比如搞特许连
锁这种东西。很多搞特许连锁的人，他的特许连锁本身都没有赚多少钱
，但他把品牌打出来以后，再卖掉，比如Supper 8, Daily Inn的创业者
创出这个品牌以后，他在经营中赚的钱并不多。但是，因为这个品牌是
万世的，可以永远传下去，所以他退休时把它一卖掉，就赚钱了。这个
东西，是中国农业最差的，永久的地产权、自由的土地市场买卖，以及
相应的税收制度。中国农民聪明得很，比那些知识分子赚钱可厉害多了
。他也根本不需要你去引导。有人说，哦，他们的知识不够，他们没有
训练、没有教育。其实他比你大学生厉害多了。他根本不需要训练。你
象台湾，种磨菇卖到美国去赚钱的。台湾种吃生鱼片的芥末到日本卖，
赚钱赚得不得了。农民不需要你教他的。
还有一个问题就是，中国没有自由移民。你比如，有些农民变成企
业家买地，经营大块土地，那些卖地的人要走，中国几亿农民都要从土
地里面出来。但是，中国现在是，农民走了，就会丢掉对土地的权利。
现在的土地制度是，你永久性地离开，就失去了土地。政府按人口变动
（婚嫁、生死）三、四年调整一次土地使用权。 现在农民拋荒现象非
常严重。它不愿意将土地交回村里，因为交了以后，他就丢了。又不能
买卖租赁,因此他宁愿荒着。所谓盲流就是这个概念。因为土地不是私有
的，按照马克思的说法，就是"农民被束缚在土地上"。什么意思呢？他
如果永久性地离开土地，他对土地的权利就丧失了。所以，他要定期地
回去。打完工，他得定期回去。因为中国农村土地，按照婚嫁生死，三
、四年要调整一次。调整就是说，没有真正的私有产权。调整的权力，
完全在执政者手中。
学者在说土地制度，应该公有还是私有。但是，这是农民的权利问
题, 他为什么不能自己决定土地是公有还是私有？现在中国宪法规定，
农村土地是集体所有。所谓集体所有就是说，比如这个村，由这个村的
所有人所有。那这个村里的人为什么不能决定将它们分了呢？这也是中
国人的一个道德观念问题。比如，《圣经》里面就说，要爱你的邻居，
尊重别人的财产。一个文明的社会，一个讲道德的社会，一个尊重别人
的社会，敬人者人恒敬之，爱人者人恒爱之。这都是孟子的话。无论外
国，还是中国，都有这个传统。我这里不是纯粹讲西方的东西。从爱别
人的心来讲，你会尊重别人的财产权。他现在要买卖，比如说，土地要
买卖。这个权利，你要尊重他的。《圣经》上说，你应用希望别人对待
你的方式对待别人。我们可以设想，现在有地产的中国有权人和有钱人
将心比心想一想，他们是否希望别人象土改对待地主一样没收他们的地
产呢？如果他们不愿意别人这样对待他们，他们就要承认土改时没收地
主土地是错的。没有良心，是野蛮人的行为。
没有土地私有和自由买卖, 收税就没有道德标准。因为这个地价出
不来。你没有完全的私人产权，你怎么知道地值多少钱？比如，这里有
一座山，你能讲清楚它值多少钱？只有有人出价，有买这个地产的市场
，才会有价值，才会有道德准则。基层政府的行政权、收税权才会有道
德基础。否则的话，老百姓说，你侵犯他的权利；而政府则说，我在给
你做事，办教育、修公路, 你为什么不愿意承担责任？这个讲不清楚的
。现在，中国就有所谓民粹主义。大家都说，哦，农民负担太重！这句
话太简单。什么叫做农民负担太重？没有标准。但是，如果有地价了，
有土地自由买卖，地价出来了，比如说，交5％，就没有什么架可吵了
。如果要修路，你不交5％，就是你的不对。你超过5％，我也可以说
你不对。因为有了一个道德准则可以收税。现在老百姓说，农民负担太
重，基层政府官员说，我是两面不讨好，上面要我办教育、修公路，干
这个干那个，计划生育，又没有钱，我给你们做事你们又不出钱。你说
听谁的？
我的很多意见，在中国都有不少人支持。比如，我1998就讲取消
户口制度、取消与WTO不兼容的成立企业的审批制度，不光是学术界
支持，政府现在也正在这样做。唯一使我失望的，就是土地制度。有人
说，土地公有是中国的传统。我觉得不是的。相反，中国传统是土地私
有。这个私有反倒是一个传统。而且，民国以来，土地私有就已经制度
化了，不象清朝，皇帝还可以没收土地。中国在二十年代就有《土地法
》。当然，《土地法》中也有一些不好的东西，比如限制租金比例、强
制永佃权等，有点左。当然，比共产党要右。那个《土地法》，使现代
的土地制度深入人心。1962年，蒋介石说要反攻大陆，南方、江南很多
农民都把地契拿出来，证明他们对土地私有还是有信心的。从1949年
到1962年，有十几年，他们没有把地契毁掉。这个东西实际上在中国
是有很长的历史的。你看清朝，中国人跟教会打官司，现在中国人往往
说当时清朝庇护外国人。不是这样的。连清朝都承认地契的。当时教会
买的地产有地契，双方签了字，画了押的。连当时中国的政府都承认这
些东西。而且，那时候也没有土地法，等于是习惯法、私法在起作用。
这是中国的传统，大家都公认为是公平的。这个东西，在打官司时，清
朝政府都承认的。但是，为什么到现在，土地私有反而不敢推行了呢？
俄罗斯总统普京上台，头一件事情，就是土地私有化。这和中国完全不
同。
土地没有私有化，制度的问题没有解决，进入WTO对中国农业会
有很大的打击。中国的很多问题可以归结为土地问题。所以，我觉得，
大家要讲这个问题的严重性。土地私有化，以及取消户口制度，把人变
成自由民。这两个事情，缺一不可。你土地不私有化，你即使让他自由
移民，他也会定期回来的。因为他不愿意丢掉对土地的那个权利。特别
是土地值钱的地方，也就是影子价格高的地方。他还是盲流，会定期回
来的。
如果土地是他的，他就可以永久移民。因为他的地即使不卖掉，也
可以委托别人管理、出租。法国起飞，就是靠拿破仑法典，土地制度改
变，农奴就变成自由农民了，人身依附关系就没有了。
现在中国这种制度就是一种新的封建制度。它是真的封建制度。民
国时代不是封建制度，是自由民制度。它的土地制度和人身关系已经现
代化了。但还是有一点不现代的地方。比如说，它限制租赁。你要把租
出的地收回来是不可以的，除非你要卖掉它。